第二輪土地利用規(guī)劃--建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制時(shí)的規(guī)劃（1996-2010）

1．背景

（1）貫徹落實(shí)中央11號(hào)文件精神
針對(duì)人口持續(xù)增加、耕地逐漸減少的嚴(yán)峻形勢(shì)，總結(jié)土地管理的經(jīng)驗(yàn)、教訓(xùn)，黨中央和國(guó)務(wù)院《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)土地管理切實(shí)保護(hù)耕地的通知》（中發(fā)【1997】11號(hào)）提出實(shí)行世界上最嚴(yán)格的措施管理土地和保護(hù)耕地，加強(qiáng)土地宏觀管理和實(shí)行土地用途管制，并把土地利用總體規(guī)劃作為土地宏觀管理的關(guān)鍵措施和土地用途管制的基本依據(jù)。
（2）落實(shí)新的《土地管理法》（1998）
按照中央11號(hào)文件的要求，國(guó)家對(duì)《土地管理法》進(jìn)行了修訂，修訂后的《土地管理法》確立了土地利用總體規(guī)劃的法律地位，強(qiáng)化了土地利用總體規(guī)劃對(duì)城鄉(xiāng)土地利用的整體調(diào)控作用。
（3）建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的體制背景
1993年，黨的十四屆三中全會(huì)提出《中共中央關(guān)于建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》。提出了相關(guān)的要求。
（4）實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)第二步戰(zhàn)略目標(biāo)的發(fā)展階段
《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展“九五”計(jì)劃和2010年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》提出，實(shí)現(xiàn)“九五”計(jì)劃和2010年遠(yuǎn)景目標(biāo)的關(guān)鍵是實(shí)行兩個(gè)具有全局意義的根本性轉(zhuǎn)變，一是經(jīng)濟(jì)體制從傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)變;二是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式從粗放型向集約型轉(zhuǎn)變。從1996年到2010年的15年是承前啟后、繼往開來的重要時(shí)期。我們將在這一時(shí)期內(nèi)建立起比較完善的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，全面實(shí)現(xiàn)第二步戰(zhàn)略目標(biāo)，并向第三步戰(zhàn)略目標(biāo)邁出重大步伐，為下世紀(jì)中葉基本實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

2．修編全國(guó)土地利用總體規(guī)劃

修編后的全國(guó)土地利用總體規(guī)劃綱要以1996年為基期，2010年為規(guī)劃期，并展望到2030年。其主要內(nèi)容如下：
（1）規(guī)劃的指導(dǎo)思想和原則：從我國(guó)人多地少的基本國(guó)情出發(fā)，進(jìn)一步貫徹落實(shí)十分珍惜、合理利用土地和切實(shí)保護(hù)耕地的基本國(guó)策；嚴(yán)格保護(hù)基本農(nóng)田，控制非農(nóng)業(yè)建設(shè)占用農(nóng)用地；走節(jié)約用地和內(nèi)涵挖潛的路子，提高土地利用效率；統(tǒng)籌安排各類、各區(qū)域用地；保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境，保障土地的可持續(xù)利用；堅(jiān)持占用耕地與開發(fā)復(fù)墾耕地相平衡
（2）規(guī)劃的主要任務(wù)：以《國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展“九五”計(jì)劃和2010年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》、國(guó)土整治和資源環(huán)境保護(hù)的要求、土地供給能力以及各項(xiàng)建設(shè)對(duì)土地的需求，以保護(hù)耕地和各項(xiàng)非農(nóng)業(yè)建設(shè)用地為重點(diǎn)，確定全國(guó)土地利用的目標(biāo)、方針，協(xié)調(diào)各類用地矛盾，提出土地利用宏觀調(diào)控和用途管制的政策意見，制定實(shí)施規(guī)劃的措施。
（3）規(guī)劃的目標(biāo)：在保護(hù)生態(tài)環(huán)境前提下，保持耕地總量動(dòng)態(tài)平衡，土地利用方式由粗放向集約轉(zhuǎn)變，土地利用結(jié)構(gòu)與布局明顯改善，土地產(chǎn)出率和綜合利用效益有比較顯著的提高，為國(guó)民經(jīng)濟(jì)持續(xù)、快速、健康發(fā)展提供土地保障。并提出農(nóng)用地特別是耕地得到有效保護(hù)和綜合整治；在保障重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)用地的前提下，建設(shè)用地總量得到有效控制；土地整理全面展開，未利用地得以適度開發(fā)；土地生態(tài)環(huán)境有比較明顯的改善
（4）土地利用的基本方針：把保護(hù)耕地放在土地利用與管理的首位；堅(jiān)持供給制約和需求引導(dǎo)，統(tǒng)籌安排各業(yè)用地；開發(fā)與節(jié)約并舉，以節(jié)約和挖潛為重點(diǎn)，提高土地利用效率；堅(jiān)持“一要吃飯，二要建設(shè)”的方針，處理好長(zhǎng)遠(yuǎn)與當(dāng)前、全局與局部的關(guān)系，土地利用實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和生態(tài)效益三統(tǒng)一
（5）專題研究。在開展了我國(guó)土地資源可持續(xù)利用研究；我國(guó)城鄉(xiāng)居民點(diǎn)用地現(xiàn)狀、潛力及用地規(guī)模控制研究；我國(guó)耕地后備資源的利用研究等3個(gè)專題研究的基礎(chǔ)上，編制了新一輪《全國(guó)土地利用總體規(guī)劃綱要》，基期為1996年，規(guī)劃期為2010年，并展望到2030年。1997年由國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)實(shí)施。

3．本輪規(guī)劃的成果及存在問題

本次規(guī)劃完成了全部省、市和大部分縣的規(guī)劃工作。為了促進(jìn)縣級(jí)土地利用總體規(guī)劃修編工作的開展，在這一輪土地利用總體規(guī)劃中，在上一輪規(guī)劃形成的縣級(jí)土地利用規(guī)劃編制辦法的基礎(chǔ)上，國(guó)家土地局發(fā)布了《縣土地利用總體規(guī)劃規(guī)程》。
本次規(guī)劃修編工作取得以下成果：
（1）各級(jí)土地利用總體規(guī)劃修編采用自上而下、上下結(jié)合的方法進(jìn)行，強(qiáng)化了土地利用的宏觀調(diào)控。各級(jí)規(guī)劃嚴(yán)格按照《土地管理法》“下級(jí)土地利用總體規(guī)劃應(yīng)當(dāng)依據(jù)上一級(jí)土地利用總體規(guī)劃編制”的規(guī)定，自上而下修編和審批，耕地保有量和建設(shè)用地占用總量等主要用地指標(biāo)逐級(jí)別控制，使各級(jí)規(guī)劃成為一個(gè)完整的體系，有利于全國(guó)規(guī)劃目標(biāo)的落實(shí)。
（2）按照供給制約和統(tǒng)籌兼顧的原則編制規(guī)劃，有利于轉(zhuǎn)變土地利用方式，控制建設(shè)用地規(guī)模。《土地管理法》實(shí)施以來，各地在規(guī)劃修編中改變了過去編制規(guī)劃“按需定供”的做法，兼顧了土地供給與土地需求；促使各類建設(shè)節(jié)約用地，注重內(nèi)涵挖潛、盤活存量土地，有效控制了建設(shè)用地的增量。
（3）加強(qiáng)了與相關(guān)規(guī)劃的協(xié)調(diào)?！锻恋毓芾矸ā芬?guī)定：“城市總體規(guī)劃、村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)與土地利用總體規(guī)劃相銜接，城市總體規(guī)劃、村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃中建設(shè)用地規(guī)模不得超過土地利用總體規(guī)劃確定的城市和村莊、集體建設(shè)用地規(guī)模。”各地在土地利用規(guī)劃編制中依照法律規(guī)定和用地標(biāo)準(zhǔn)對(duì)城市、村鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模進(jìn)行了嚴(yán)格審核，落實(shí)了建設(shè)用地范圍；并確定按土地利用總體規(guī)劃確定的建設(shè)用地規(guī)模和范圍審查城市、村鎮(zhèn)規(guī)劃和審批用地，體現(xiàn)了土地利用總體規(guī)劃對(duì)城鄉(xiāng)土地利用的整體控制作用。
（4）縣級(jí)和鄉(xiāng)級(jí)規(guī)劃通過土地用途分區(qū)，確定每一塊土地的用途，為實(shí)施土地用途管制奠定了基礎(chǔ)。各地在規(guī)劃修編中，根據(jù)新法關(guān)于實(shí)行土地用途管制的規(guī)定，著力提高規(guī)劃的可操作性。主要是在縣級(jí)和鄉(xiāng)級(jí)規(guī)劃中劃定土地用途區(qū)，予以公告。使上級(jí)規(guī)劃的數(shù)量控制、土地使用方向的控制能夠落到實(shí)處，便于社會(huì)公眾監(jiān)督，有利于規(guī)劃的實(shí)施。
這一輪規(guī)劃存在的主要問題是，對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展趨勢(shì)預(yù)測(cè)不足，土地利用規(guī)劃的指標(biāo)多被突破。這一輪規(guī)劃期，我國(guó)的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)發(fā)展了比較大的變化，比如西部大開發(fā)戰(zhàn)略的提出和實(shí)施，積極的財(cái)政政策，大規(guī)模的生態(tài)退耕的工程以及加快城鎮(zhèn)化建設(shè)的步伐等等，都是在規(guī)劃修編時(shí)所沒有預(yù)見到的，這是導(dǎo)致規(guī)劃指標(biāo)提前突破的主要原因。同時(shí)也給我們提出了一個(gè)在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下如何完善規(guī)劃編制方法問題。