第一輪---社會(huì)主義有計(jì)劃商品經(jīng)濟(jì)下的土地利用規(guī)劃（1985---2000）

1．背景
黨的十一屆三中全會(huì)以后，實(shí)行了經(jīng)濟(jì)體制改革，極大的促進(jìn)了國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。同時(shí)，不可避免的造成資源的大量消耗。土地，尤其是耕地，被大量轉(zhuǎn)作贏利高的建設(shè)用地和林、果、漁生產(chǎn)用地。椐統(tǒng)計(jì)，“六五”期間，年均減少耕地48. 7萬公頃（730多萬畝），1985年高達(dá)100萬公頃（1500多萬畝），加劇了我國(guó)人多地少的矛盾，給國(guó)民經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展帶來影響。同時(shí)，長(zhǎng)期以來，分散的、無償?shù)暮偷托У耐恋乩霉芾碇贫戎萍s社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，為貫徹“十分珍惜和合理利用每寸土地，切實(shí)保護(hù)耕地”的基本國(guó)策，成立國(guó)家土地管理局，作為統(tǒng)一管理土地的機(jī)構(gòu)。與此同時(shí)，實(shí)施《中華人民共和國(guó)土地管理法》（1986），該法第十五條規(guī)定“各級(jí)人民政府編制土地利用總體規(guī)劃經(jīng)上級(jí)人民政府批準(zhǔn)執(zhí)行?！鄙鐣?huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢(shì)和土地利用問題的要求。1984年的黨的十二屆三中全會(huì)作出《中共中央關(guān)于經(jīng)濟(jì)體制改革的決定》。明確指出社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)是公有制基礎(chǔ)上有計(jì)劃的商品經(jīng)濟(jì)。1985—2000年是我國(guó)實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)第二步戰(zhàn)略目標(biāo)的重要時(shí)期。在大力提高經(jīng)濟(jì)效益和優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)上，使國(guó)民生產(chǎn)總值按不變價(jià)格計(jì)算，到本世紀(jì)末比1980年翻兩番。根據(jù)《中華人民共和國(guó)土地管理法》和國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于開展土地利用總體規(guī)劃的通知》（國(guó)辦發(fā)[1987]82號(hào)），在過去所做的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社、人民公社土地規(guī)劃的經(jīng)驗(yàn)、城市規(guī)劃的經(jīng)驗(yàn)以及部分地區(qū)的區(qū)域規(guī)劃經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，1987年第一次嘗試編制全國(guó)土地利用總體規(guī)劃。
2．第一次編制全國(guó)土地利用總體規(guī)劃
（1）規(guī)劃的目標(biāo)：根據(jù)《國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展十年規(guī)劃和第八個(gè)五年計(jì)劃綱要》,至2000年土地利用總體規(guī)劃的目標(biāo)確定為：耕地確保18億畝以上；建設(shè)用地控制在3000萬畝左右（1991-2000），森林覆蓋率從目前的13％增加到17％，并適當(dāng)增加草地面積；積極開發(fā)未利用土地，大力改造中低產(chǎn)田，加強(qiáng)水土流失的治理；調(diào)整全國(guó)土地利用結(jié)構(gòu)和布局，提高土地利用的綜合效益。并展望到2020和2050年
（2）土地利用的方針：切實(shí)保護(hù)耕地；保障必要的建設(shè)用地；努力改善生態(tài)環(huán)境；提高土地利用率和生產(chǎn)力；實(shí)行土地“開源”與“節(jié)流”并舉的方針；統(tǒng)籌兼顧，量力而行，調(diào)整土地利用結(jié)構(gòu)。
（3）以專題研究為基礎(chǔ)。在開展了全國(guó)土地利用現(xiàn)狀研究、全國(guó)土地糧食生產(chǎn)潛力及人口承載潛力研究、全國(guó)不同地區(qū)耕地開發(fā)治理的技術(shù)經(jīng)濟(jì)效益研究、全國(guó)城鎮(zhèn)用地預(yù)測(cè)研究、全國(guó)村鎮(zhèn)用地預(yù)測(cè)研究等5個(gè)專題的研究的基礎(chǔ)上，編制了《全國(guó)土地利用總體規(guī)劃綱要》，基期為1985年，規(guī)劃期為2000年，并展望到2020年和2050年。。歷經(jīng)5年以后，1993年2月15日，國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)實(shí)施。

3．取得成果和存在的問題
（1）首次建立了全國(guó)統(tǒng)一的土地利用規(guī)劃體系，完成了全國(guó)及大部分省、市、縣和鄉(xiāng)的土地利用規(guī)劃工作
截止到1995年底，全國(guó)30個(gè)省（區(qū)、市）（未包括臺(tái)灣）都已完成或正在編制省級(jí)土地利用總體規(guī)劃，黑龍江、遼寧、四川、內(nèi)蒙古、新疆、山東、吉林、河北、貴州等9個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)）的土地利用總體規(guī)劃先后經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)實(shí)施；河南、湖南、江蘇、甘肅、湖北、云南、廣東、山西、安徽等9個(gè)省的土地利用總體規(guī)劃已上報(bào)國(guó)務(wù)院待批；其余各?。▍^(qū)、市）業(yè)正在抓緊編制。159個(gè)市（地區(qū)）完成市級(jí)土地利用總體規(guī)劃，占應(yīng)編制規(guī)劃的68％，38個(gè)市（地區(qū)）正在編制，占16％；兩者合計(jì)占84％。其中山東、湖南、遼寧、江蘇、河北5省的市級(jí)規(guī)劃已基本完成。1152個(gè)縣完成縣級(jí)土地利用總體規(guī)劃，占應(yīng)編制規(guī)劃的57％，286個(gè)縣正在編制，占14％；兩者合計(jì)占71％。其中山東省和天津市已全面完成縣級(jí)規(guī)劃，上海市完成90％，江蘇、遼寧、河北已完成70％以上。鄉(xiāng)級(jí)土地利用總體規(guī)劃在全國(guó)各省（區(qū)、市）也普遍開展，其中江蘇、湖南所有鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）已基本完成。上海、吉林、山東完成了80％以上。
（2）制定了一系列的編制辦法和規(guī)程，為后續(xù)的土地利用規(guī)劃工作探了路
以試點(diǎn)為基礎(chǔ)，國(guó)家土地局陸續(xù)制定了《省級(jí)土地利用總體規(guī)劃編制要點(diǎn)》、《縣級(jí)土地利用總體規(guī)劃編制要點(diǎn)》以及《土地利用總體規(guī)劃編制審批暫行辦法》和《縣級(jí)土地利用總體規(guī)劃編制規(guī)程》。建立了包括準(zhǔn)備工作、確定土地利用問題和規(guī)劃目標(biāo)、編制規(guī)劃方案、規(guī)劃報(bào)告的審議和報(bào)批四個(gè)階段的基本程序；提出了綜合分析，公眾參與，定性方法和數(shù)學(xué)模型、計(jì)算機(jī)技術(shù)相結(jié)合等土地用規(guī)劃的基本方法并用于規(guī)劃的編制實(shí)踐中。例如采用國(guó)際先進(jìn)的AEZ進(jìn)行了耕地的預(yù)測(cè)和分析；采用經(jīng)濟(jì)分析的方法，探討村鎮(zhèn)用地的預(yù)測(cè)方法的研究；建立了基本的預(yù)測(cè)和評(píng)價(jià)的方法；采用了GIS技術(shù)進(jìn)行了全國(guó)土地利用分區(qū)的研究等，為后來我國(guó)土地利用規(guī)劃工作的開展奠定了良好的基礎(chǔ)。通過試點(diǎn)研究，開展培訓(xùn)工作，建立、培養(yǎng)了編制土地利用規(guī)劃的專業(yè)隊(duì)伍。
（3）由于規(guī)劃缺乏充分的法律，沒有起到應(yīng)有的作用。
盡管有《土地管理法》，但是由于對(duì)土地利用規(guī)劃與城市規(guī)劃、林業(yè)規(guī)劃等的關(guān)系沒有明確的法律界定，因而在實(shí)踐中其他規(guī)劃往往突破土地利用規(guī)劃。另外，對(duì)于違反規(guī)劃行為的處理，也沒有明確的法律規(guī)定，因而土地利用規(guī)劃并沒有得到很好的實(shí)施，沒有起到應(yīng)有的作用.

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